di Piero Calcagni
Le Regioni in tutta Europa sono classificate per livello di sviluppo. Lo scopo è quello di determinare l’intensità del cofinanziamento UE e quindi la distribuzione del budget europeo, mantenendo la logica della Politica di Coesione. Le Regioni che risultano più sviluppate sono quelle con un PIL pro capite maggiore della media EU e nel periodo 2021-2027 in Italia sono Piemonte, Valle d’Aosta, Lombardia, Trentino Alto Adige, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Emilia Romagna, Toscana e Lazio. Sono definite regioni in transizione quei territori con un PIL pro capite tra il 75% e il 100% della media EU e sono Umbria, Marche e Abruzzo ad appartenere a questa categoria nel settennio vigente. Il resto delle Regioni italiane rientra tra le Regioni meno sviluppate e ricevono la quota più sostanziosa dei finanziamenti europei.
Fino al periodo 2014-2020, l’Umbria era classificata come Regione più sviluppata, ma ha subito una riduzione relativa del PIL pro capite, produttività e occupazione che l’ha portata ad essere ridefinita. Ciò implica che se da un lato le politiche implementate fino ad ora, in un quadro generale di crisi strutturale della nostra Regione e anche a causa di scelte sbagliate nell’utilizzo dei queste risorse, non hanno portato i risultati sperati, dall’altro la nostra Regione verrà ad avere la disponibilità di finanziamenti più ingenti di prima. È senz’altro un’occasione per pensare diversamente le priorità d’investimento, i programmi di coesione regionale, progetti di sviluppo, d’innovazione e di infrastrutture per tentare di dare una svolta alle politiche e alle dinamiche di sviluppo dell’Umbria.
Attraverso il FESR, per esempio, che tra i fondi strutturali europei è quello con la maggiore dotazione finanziaria, si lavora per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione Europea e ridurre il divario di sviluppo tra le sue regioni. Il Programma regionale del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (PR FESR) della Regione Umbria metterà a disposizione per il periodo 2021 – 2027, in un quadro di regione in transizione, risorse pari a 523,662 mln €. Il contributo dell’Unione è di 209,465 mln €, mentre quello nazionale è di 314,197 mln €. Il Programma Operativo Regionale FESR in Umbria nel periodo 2014-2020, invece, ha messo a disposizione 412,293 mln €, di cui il 50%, 206,146 mln € di cofinanziamento comunitario e il resto cofinanziamento nazionale e regionale. Quindi complessivamente ci sono 100 milioni di euro in più a disposizione dell’Umbria per affrontare le nostre debolezze e rilanciare innovazione e sviluppo.
Ogni fondo europeo opera all’interno di una struttura di finalità articolata su due livelli: obiettivi generali e obiettivi specifici. Gli obiettivi generali sono definiti a livello di Unione Europea e rappresentano le grandi priorità strategiche comuni a tutti gli strumenti della politica di coesione
Tra le varie, la priorità del programma FESR su cui è investito più del 40% delle allocazioni finanziarie del fondo europeo guarda nella direzione di una regione più competitiva. 89,98 mln € a vantaggio di ricerca ed innovazione. La metà di questi, 44,79mln €, puntano a rafforzare la crescita sostenibile e la competitività delle Piccole e Medie Imprese nonché la creazione di posti di lavoro in queste anche grazie agli investimenti produttivi. Segue l’obiettivo specifico di sviluppare e rafforzare le capacità di ricerca e di innovazione e l’introduzione di tecnologie avanzate nel sistema produttivo regionale per cui sono investiti 31,98 mln €. Infine 12,59 mln € sono utilizzati per permettere a cittadini, imprese, organizzazioni di ricerca e alle autorità pubbliche di cogliere i vantaggi della digitalizzazione.
Una fetta importante dei contributi comunitari, 61,48 mln € che rappresentano quasi il 30% del totale, è impiegata per ottenere una regione più sostenibile, tramite la lotta ai cambiamenti climatici e una transizione verso un’economia a zero emissioni e circolare. 19,25 mln € perseguono l’obiettivo specifico di promuovere le energie rinnovabili, 16,55 mln € sono utilizzati per promuovere l’efficienza energetica e ridurre le emissioni di gas a effetto serra, 11,4 mln € servono a promuovere la transizione verso un’economia circolare ed efficiente sotto il profilo delle risorse, 9,08 mln € sono investiti nella promozione dell’adattamento ai cambiamenti climatici, la prevenzione dei risichi di catastrofe e la resilienza, prendendo in considerazione approcci ecosistemici. Infine 5,2 mln € rafforzano la protezione e la preservazione della natura, la biodiversità e le infrastrutture verdi, anche nelle aree urbane, e l’impegno a ridurre tutte le forme di inquinamento.
Un altro obiettivo importante perseguito dal PR FESR Umbria è quello di una Regione più vicina ai cittadini: coesione, sostenibilità e attrattività. Questo comporta l’allocazione finanziaria di 28,8 mln € per la promozione di uno sviluppo sociale, economico e ambientale integrato e inclusivo anche a livello locale, della cultura, del patrimonio naturale, del turismo sostenibile e della sicurezza nelle aree urbane e non.
Ancora, 18,26 mln € arrivano da Bruxelles per concretizzare l’obiettivo di una Regione più connessa: mobilità urbana sostenibile. L’intento è quello di promuovere la mobilità urbana multimodale sostenibile quale parte della transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio.
Infine, 3,6 mln € sono impiegati allo scopo di creare una regione più inclusiva: cultura innovativa e sociale, rafforzando il ruolo della cultura e del turismo sostenibile nello sviluppo economico, nell’inclusione sociale e nell’innovazione sociale. 7,33 mln € sono invece assegnati per assistenza tecnica.
Nell’analisi della gestione del fondo FESR a livello regionale del periodo 2021-2027 è importante tenere in considerazione che l’attuazione dei Programmi Operativi e la rendicontazione delle spese possono proseguire fino al 31 dicembre 2029. Ciò consente alle amministrazioni di completare i progetti già approvati e finanziati e di utilizzare integralmente le risorse assegnate, effettuando i pagamenti ai beneficiari, anche oltre la scadenza ufficiale del ciclo di programmazione. Ciò implica che ci stiamo avvicinando alla data del termine formale della programmazione, oltre la quale non sarà più possibile avviare nuovi progetti e impegnare nuove risorse. È quindi utile svolgere un’analisi dei progetti portati avanti dall’inizio del periodo fino ad ora nel quadro del Programma Operativo Regionale del FESR in Umbria.
OpenCoesione è un’iniziativa di open government sulle politiche di coesione in Italia che permette di visualizzare i dati relativi ai diversi cicli di programmazione sull’attuazione dei singoli progetti dalle politiche di coesione. Per quanto riguarda lo stato di avanzamento dei progetti monitorati, al 31 ottobre 2025, facendo riferimento alle risorse di coesione, ossia il costo pubblico finanziato da risorse europee e nazionali delle politiche di coesione, solo l’1% risultano liquidati, con un rapporto tra i pagamenti e il totale del finanziamento totale pubblico superiore al 95%. La maggior parte, il 65%, emergono come in corso, mentre il 34% come progetti non avviati.
A livello di analisi di risorse, anziché di numero dei progetti, solo il 45% del budget risulta finora impegnato in operazioni selezionate e appena il 9% è stato effettivamente tradotto in spesa dichiarata dai beneficiari. Soffermandoci, invece, sui settori in cui si interviene di più, salta all’occhio come la competitività delle imprese beneficia della maggior parte delle risorse, 72%. Seguono trasporti e mobilità, a cui sono destinati il 9%, ed inclusione sociale e salute, 7%. Ricerca ed innovazione, reti e servizi digitali, capacità amministrativa, istruzione e formazione, energia e cultura e turismo assorbono una quota tra il 3 e l’1%, mentre per ambiente ed occupazione e lavoro non risultano impiegate alcune risorse. Trattando la natura di investimento, quella ampiamente più comune è il conferimento di capitale, per un totale di 139,735 mln €. All’incirca 30 mln € sono investiti in acquisto di beni e servizi, in infrastrutture e in incentivi alle spese, mentre 1,5 mln € risultano essere utilizzati in contributi a persone.
Passando ad un’analisi più calata nei singoli progetti, tra quelli con maggiori finanziamenti si evidenziano due strumenti finanziari di 25 e di 22,5 mln €, con stato di avanzamento in corso, che hanno come beneficiario la Regione Umbria ed hanno natura di conferimento di capitale per costituzione o incremento di fondo di prestito in tema di competitività delle imprese. Rispettivamente, sono stati elargiti 4,3 mln €, per una Regione più competitiva tramite ricerca ed innovazione con obiettivo specifico della crescita di sostenibilità e competitività delle PMI, e 6,8 mln €, per una Regione più sostenibile, lotta ai cambiamenti climatici, transizione verso un’economia a zero emissioni e circolare con obiettivo le energie rinnovabili. Altro importante progetto vede 19,5 mln € con beneficiario Trenitalia spa, destinati al potenziamento del trasporto pubblico locale in area urbana tramite l’acquisto di treni nel tema di mobilità sostenibile. Ancora, però, non è stato effettuato alcun pagamento ed il progetto si configura come non avviato.
Tra i progetti che risultano come liquidati, il più significativo è l’attività di scoperta imprenditoriale 2023 ed ha come beneficiario Sviluppumbria spa. Si tratta di 430.000 € investiti in competitività delle imprese per rafforzare ricerca ed innovazione, tramite l’acquisto di beni e servizi. Il pagamento monitorato copre il 97% della somma, 420.595,74 €. Seguono due interventi di incentivi alle imprese di 325.400 € e 253.500 €, finalizzati ad una nuova realizzazione con efficientamento energetico, sempre nel tema di una Regione più sostenibile: lotta ai cambiamenti climatici, transizione verso un’economia a zero emissioni e circolare. Il primo, Solar Attack, sul territorio di Perugia, ha come beneficiario Cancellotti S.R.L. ed il pagamento è di 97.620, il 30%. Il secondo, sempre Solar Attack, sul territorio di Assisi, ha come beneficiario F.Lli Fragola S.P.A. ed il pagamento è di 76.050, sempre il 30%.
La maggiore allocazione finanziaria tra i progetti ancora non avviati è assegnata a Trenitalia spa, come detto poco sopra. Nel territorio di Terni, inoltre, ci sono diversi progetti che risultano con lo stesso stato di avanzamento, con beneficiario dei finanziamenti il Comune di Terni. 2,5 mln € sono previsti per la riqualificazione dell’area San Valentino e degli spazi di quartiere limitrofi. L’obiettivo è di favorire una Regione più vicina ai cittadini, con misure di coesione, sostenibilità e attrattività, tramite lo sviluppo integrato nelle aree urbane. La nuova realizzazione di infrastrutture ciclopedonali urbane, invece, vede 2,2 mln € investiti nel tema di una Regione più connessa, tramite la mobilità urbana sostenibile.
Ad oggi la Politica di Coesione europea rappresenta la forza trainante delle politiche di investimento e di sviluppo economico a livello locale e Bruxelles risulta sempre più rilevante nella vita dei singoli territori. Di pari passo, inoltre, la gestione condivisa che caratterizza i programmi e i fondi europei, ha incluso gli enti che sono a più stretto contatto con i beneficiari di queste politiche all’interno della progettazione, della gestione e dell’attuazione. In questo modo, all’interno del dialogo tra Commissione europea, Stato Membro, Ministero di competenza e Regione, i due estremi di questo processo risultano essenziali l’un l’altro. Mentre la copiosa disponibilità economica derivante dal contributo europeo permette all’ente locale di far fronte ai bisogni e di far fruttare le potenzialità del territorio, l’efficienza e l’effettività della risposta che un organo decentrato può fornire agli input che la comunità locale segnala rafforzano la base di legittimità dell’Unione Europea, non raramente accusata di essere troppo distante dai cittadini.
Guardando alla programmazione 2021-2027, l’Umbria si trova oggi in una fase cruciale. Dopo il declassamento dalla categoria delle Regioni più sviluppate, è fondamentale fare tesoro degli errori e dei ritardi del ciclo 2014-2020. Il rischio di vedere risorse non pienamente utilizzate, progetti ancora non avviati o percentuali di liquidazione molto basse potrebbe compromettere la capacità della Regione di rafforzare il proprio sviluppo e ridurre i divari territoriali. I numeri ci mostrano che, ad oggi, la percentuale di progetti liquidati rimane ancora molto bassa, sottolineando l’urgenza di accelerare l’implementazione e di far confluire rapidamente le risorse disponibili nella vita concreta dei territori e dei cittadini.
Le difficoltà sono solo legate anche alle complesse procedure burocratiche che regolano l’allocazione dei fondi europei. Tra controlli amministrativi, regole di cofinanziamento, iter dei bandi e certificazioni a più livelli, ogni fase richiede tempi e competenze considerevoli. È proprio questo aspetto che contribuisce alla percezione comune dell’Unione Europea come un ente macchinoso e rigido. È anche vero, però, che la burocrazia europea è al tempo stesso un limite e una tutela, in quanto rallenta i processi, ma garantisce rigore, correttezza e affidabilità nell’impiego dei finanziamenti. Per migliorare i risultati rispetto al periodo precedente, è quindi necessario combinare rapidità nell’avvio dei progetti, maggiore capacità tecnica nella rendicontazione e una visione strategica.
È, inoltre, sempre più decisivo, per le Regioni e per l’Umbria in particolare, valutare non solo la spesa, ma l’efficacia dei progetti realizzati o in via di realizzazione. Valutazione d’efficacia che va posta al centro del monitoraggio in corso d’opera e a fine opera e va messa a premessa della nuova fase di progettazione per il prossimo settennato. Non solo quanto si spende, quindi, ma gli effetti che gli investimenti effettivamente producono.
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Perché i fondi europei sono indispensabili per lo sviluppo
di Piero Calcagni
Il contesto internazionale in cui oggi possiamo guardare all’Unione europea e ai suoi problemi è sempre più segnato dal ritorno alla politica di potenza, economica, con l’uso strategico dei dazi e con la competizione sulle nuove tecnologie, e militare, con una nuova stagione di guerre e di riarmo. L’Europa si ritrova a fare i conti con dinamiche che riecheggiano gli anni Venti e Trenta del Novecento: un mondo attraversato da rivalità tra grandi attori globali, all’interno del quale il Vecchio Continente appare spesso privo degli strumenti politici e geopolitici necessari per incidere davvero. A questa fragilità si sommano spinte sovraniste negli Stati membri e mire che dall’esterno tendono ad indebolire o disgregare la costruzione europea. Esempi ne sono la national security strategy recentemente definita dalla presidenza Trump, gli intenti imperialistici russi e la politica di espansione dell’influenza cinese sui mercati internazionali. Tuttavia l’Unione Europea ha da tempo intrapreso un processo fondamentale: l’aumento progressivo di competenze e capacità distributive attraverso la politica di coesione, i fondi strutturali, nonché, di recente, i programmi sull’implementazione delle nuove tecnologie nel sistema industriale e quelli di difesa comune. In particolare a partire dagli anni ‘90 vi è stata un’evoluzione in cui i territori, più che i governi nazionali, diventano protagonisti della progettazione, della gestione e dell’attuazione delle politiche di coesione europea che si appoggiano sui finanziamenti di Bruxelles. In questo scenario di mutamento del sistema, comprendere il funzionamento e la portata delle politiche di coesione significa leggere uno dei meccanismi più concreti attraverso cui l’Europa cerca di rispondere alle proprie fragilità, di redistribuire risorse e opportunità e di costruire una forma nuova, tendenzialmente più federale, di sovranità condivisa. È nei territori, infatti, che l’UE tocca la vita quotidiana dei cittadini e che si gioca una delle sfide decisive del suo futuro.
Negli ultimi decenni, infatti, l’Unione Europea si è trasformata, assistendo all’emergere di territori e di politiche di coesione tra questi, anziché tra gli stati membri. Sono le regioni, oggi, ad essere al centro dell’attenzione di molte iniziative comunitarie. Un cambiamento lento ma costante ed incisivo, che va di pari passo con l’evoluzione economica e politica dell’Unione Europea e che ha un risvolto sempre più concreto sulla vita dei cittadini. Allo stesso modo, i finanziamenti europei hanno assunto sempre più rilevanza nel budget regionale fino a rappresentare la maggioranza abbondante dei fondi a disposizione per le politiche di investimento e di sviluppo economico di una regione come l’Umbria. Qui per esempio, nel periodo 2021-2027, attraverso il Fondo Europe di Sviluppo Regionale, il contributo dell’Unione ha raggiunto i 209.465.124 € per perseguire l’obiettivo di un’Europa più intelligente, più verde, più connessa, più sociale e più vicina ai cittadini. Altro esempio è rappresentato dal Fondo Europeo Sociale Plus per cui sono a disposizione della Regione Umbria risorse pari a 115.877.160 € per lo stesso periodo di 7 anni, utilizzate per interventi su occupazione, società, istruzione e competenze nell’ambito dell’obiettivo europeo “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita”. Questa è la dinamica che vorremmo approfondire in questo articolo.
Il processo d’integrazione europea è iniziato negli anni 50 con le tre comunità europee originarie: la Ceca prima, poi la Cee e la Ceea o Euratom. Le finalità economiche inziali di mercato comune e libera circolazione di merci, servizi e lavoratori avevano alle spalle l’obiettivo storico politico di scongiurare le guerre fratricide che hanno caratterizzato la prima metà del secolo. Guerre figlie dello scontro competitivo tra gli stati nazione europei che rappresentavano le super potenze dell’epoca. Con il trattato di Bruxelles del 65, il coordinamento tra le tre Comunità, che fino ad allora erano dotate di organi propri, ha intensificato il processo d’integrazione. In questo modo sono stati istituiti la Commissione europea, il Consiglio Europeo, che ha riunito i vecchi organismi di coordinamento comunitario, ed un unico bilancio. Nel 79 è stato poi istituito ed eletto il Parlamento europeo, organo di rappresentanza dei cittadini oltre che degli Stati membri, che insieme alla Commissione e al Consiglio europeo forma il trilogo decisionale dell’UE. Su questo torneremo in sede di illustrazione delle dinamiche di finanziamento e programmazione della politica di coesione attraverso i fondi e le procedure di attuazione a livello nazionale e locale. Il passaggio decisivo ad Unione Europea è segnato dal Trattato di Maastricht del 92, che in aggiunta all’ampliamento dell’area degli interventi delle istituzioni europee, ha dato luogo all’introduzione della moneta unica, l’Euro, e della Banca centrale europea.
Durante il processo di formazione di un mercato interno europeo, dinamiche economiche di agglomerazione hanno concentrato mercati, lavoratori e infrastrutture in regioni localizzate. Questo perché risulta conveniente per un’attività avere sede in un polo economico attrattivo, in cui sono presenti economie di scala con un’urbanizzazione che offre accesso a dei mercati vivaci e ad una riduzione dei costi di trasporto. Questi sviluppi naturali, dopo Maastricht, hanno creato squilibri interni all’Unione.
Per fronteggiare il divario tra territori ha preso forma la Politica di Coesione dell’Unione Europea, nella quale le regioni assumono sempre più centralità nella progettazione, gestione ed attuazione. L’obiettivo è rendere sostenibile l’unione monetaria e di mercato tramite un sostegno alle regioni più deboli, con degli interventi pubblici che riducono le tendenze economiche spontanee ed evitano i risultati che queste comportano in un regime troppo ispirato al laissez-faire. Inoltre viene introdotto il Comitato delle Regioni e delle autonomie locali, organo consultivo di rappresentanza che valuta l’impatto sul territorio e difende l’autonomia progettuale delle regioni, in quanto protagoniste.
Le radici delle attuali politiche di coesione si possono riscontrare nei Programmi integrati mediterranei che hanno caratterizzato gli anni ’80. Questi sono i precursori dei programmi operativi dei Fondi Strutturali ed hanno introdotto per primi le varie caratteristiche che oggi riscontriamo nelle iniziative UE. Basti pensare alla programmazione pluriennale, ossia il metodo di pianificazione di interventi finanziari organizzati in periodi temporali di più anni, in genere settennali, con lo scopo di garantire coerenza, stabilità e continuità agli investimenti pubblici. Altra novità è scaturita dalla necessità di un coordinamento tra diversi fondi, che ha permesso di evitare sovrapposizioni, duplicazioni e di massimizzare quindi l’impatto degli investimenti, assicurando un approccio integrato territoriale. Ciò ha inciso, con azioni convergenti, su infrastrutture, sviluppo economico e sociale.
È solo con i Fondi Strutturali dell’88 che vengono formalizzati i principi anticipati dai vari fondi mediterranei, che poi vengono riproposti nei Fondi di Coesione. La formalizzazione investe la gestione condivisa tra UE e Stati membri, il finanziamento di programmi regionali e nazionali pluriennali e l’erogazione tramite bandi competitivi e misure di sostegno. I Fondi Strutturali sono i principali strumenti ad oggi di finanziamento con cui l’UE sostiene la Politica di Coesione, che mira a ridurre le disparità tra territori, favorendo una crescita equilibrata ed inclusiva. I fondi principali sono gestiti da Commissione, Stato Membro e Regione. Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) favorisce la crescita economica ed occupazionale perseguendo due obiettivi principali: Investimenti a favore della Crescita e dell’Occupazione (ICO) finalizzati a rafforzare il mercato del lavoro e le economie regionali e Cooperazione Territoriale Europea (CTE) volta a rafforzare la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale. Il Fondo Sociale Europeo (FSE) o Fondo Sociale Europeo plus (FSE+) ha l’obiettivo di sostenere gli Stati membri nei livelli occupazionali e nella protezione sociale. Il Fondo di Coesione (FC) è l’unico ad avere come destinatari gli Stati, anziché le Regioni, e solo quelli con un Reddito Nazionale Lordo pro capite inferiore al 90% della media UE finanziando grandi opere ambientali ed infrastrutturali. Il più recente Fondo per una transizione giusta (Just Transition Fund – JTF), operativo dalla programmazione 2021-2027, ha poi l’obiettivo di sostenere i territori che affrontano grandi sfide socioeconomiche derivanti dal processo di transizione verso un’economica dell’Unione climaticamente neutra entro il 2050. In conclusione, i Fondi di Coesione promuovono lo sviluppo armonioso dell’UE favorendo la crescita, l’innovazione, l’occupazione e la sostenibilità. La Politica di Coesione è sostenuta da Bruxelles con i Fondi strutturali europei, ma richiedono un cofinanziamento nazionale che in Italia è assicurato dal Fondo nazionale per l’attuazione del le politiche comunitarie e dal Fondo Sviluppo e Coesione.
Un altro importante strumento di finanziamento UE in cui le regioni hanno un ruolo decisivo è il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR). Questo finanzia il secondo pilastro della Politica Agricola Comune (PAC), che è una delle prime politiche comunitarie e assorbe buona parte del bilancio e che si occupa di sostenere e tutelare gli agricoltori europei, migliorarne la produttività nel rispetto di zone e paesaggi rurali e di mantenere in vita l’economia rurale, promuovendo l’occupazione nei settori associati. Gli obiettivi sono perseguiti tramite i due pilastri. Il primo è chiamato Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA) e comprende al suo interno strategie di pagamenti diretti agli agricoltori in sostegno al reddito e misure di mercato dell’Organizzazione Comune dei Mercati (OCM). Se il primo pilastro è sempre gestito dagli Stati membri, ma in maniera centralizzata a livello UE, il secondo presenta una forte autonomia nazionale e regionale, tramite la coprogettazione caratteristica della gestione condivisa. È previsto che Bruxelles stabilisce il quadro normativo generale, ma gli Stati membri decidono come applicarlo e le Regioni gestiscono direttamente una parte rilevante con autonomia gestionale e finanziaria. Lo sviluppo rurale ha come obiettivi il potenziare la competitività dell’agricoltura e rivitalizzare le zone rurali, incentivare l’innovazione e la digitalizzazione e promuovere la gestione sostenibile delle risorse all’interno della transizione ecologica. Il fine ultimo è, ancora, realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato in modo da non lasciare indietro nessun membro della comunità, sempre più inteso a livello locale.
Per descrivere il procedimento che riguarda i fondi europei bisogna partire dal finanziamento del bilancio UE. Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) stabilisce per 7 anni quali sono le capacità di spesa dell’UE e le priorità politiche da perseguire. È organizzato in rubriche, grandi capitoli di spesa, che definiscono i settori di intervento e i rispettivi massimali, ossia i limiti massimi di spesa. È necessario un ampio consenso politico intorno al nuovo bilancio, poiché il processo di approvazione coinvolge il trilogo europeo composto dalla Commissione Europea che lo propone, dal Consiglio Europeo, che decide all’unanimità, e dal Parlamento Europeo, che lo approva. È chiaro che queste procedure risultano particolarmente macchinose, producendo di fatto una distanza percepita tra la macchina europea e le esigenze dei cittadini e delle imprese, ma qui interessa sottolineare la portata e l’impatto che fino ad ora le risorse europee hanno avuto concretamente, nonostante le difficoltà. Quando si parla di finanziamento del QFP è importante tenere in considerazione che Bruxelles non può imporre tasse dirette ai cittadini. Le risorse provengono da una quota dell’IVA nazionale, dai pochi dazi doganali comuni e da nuovi meccanismi introdotti recentemente, come le aste ETS, il sistema di mercato dei permessi per le tonnellate di emissioni che è il principale strumento dell’UE per ridurre le emissioni di gas serra, e il contributo nazionale sulla plastica non riciclata. La principale fonte resta comunque la quota sul reddito nazionale lordo (RNL), sulla ricchezza totale prodotta dai paesi membri. Questi contributi, in linea con la Politica di Coesione non corrispondono ad un’egual allocazione di finanziamenti. Da qui viene la distinzione all’interno dell’Unione tra stati contribuenti netti, che versano più di quanto ricevono, e beneficiari netti, che ricevono più fondi di quanti contributi versano.
L’approvazione del bilancio permette a Bruxelles di tradurre il QFP in regole operative concrete, i regolamenti. I regolamenti settoriali definiscono gli specifici fondi UE dandone attuazione pratica, traducendo i massimali in programmi e individuando obiettivi, modalità di gestione e criteri di finanziamento. Il regolamento finanziario, invece, si applica a tutti i programmi e fondi e fornisce regole di esecuzione, controllo, trasparenza e appalti pubblici.
Il passaggio successivo è la programmazione da parte della Commissione, gli Stati membri e le Regioni. Dopo i regolamenti, infatti, i fondi diventano operativi attraverso diversi strumenti. Con i documenti strategici UE la Commissione definisce gli orientamenti strategici per ciascun fondo, gli obiettivi specifici di Paesi o Regioni e i risultati attesi. Gli Accordi di Partenariato, invece, negoziati dagli Stati membri e presentati alla Commissione, precisano quelle che sono le priorità nazionali e le modalità di attuazione. Infine i Programmi Operativi (PO) sono preparati dagli Stati membri e dalle Regioni, descrivono in dettaglio gli obiettivi specifici del territorio, le tipologie di interventi finanziabili, il budget per ciascuna azione. I PO fanno riferimento ai fondi FESR, FSE+, FEASR e FC e devono essere approvati dalla Commissione. Siccome i fondi europei devono simultaneamente essere coerenti con le priorità EU, aderenti alle strategie nazionali e calati sulle esigenze delle regioni responsabili dell’attuazione, è necessario un coordinamento a tre livelli. All’interno della fase della programmazione, infatti, avviene un negoziato tra le Regioni, lo Stato membro o il ministero di settore e la Commissione europea. Durante le consultazioni interne al Paese membro, viene effettuata la raccolta dei fabbisogni regionali e la costruzione di una bozza di strategia nazionale con riferimenti a risorse per ogni territorio e fondo. La negoziazione sull’Accordo di Partenariato vede il Governo trasmettere una bozza sulla cui base la Commissione invia obiezioni, richieste e modifiche. L’accordo finale diventa il contratto tra Paese membro e Bruxelles. Il negoziato su Programmi Operativi Regionali (POR) è triangolare: la Regione presenta la bozza del proprio PO, il ministero verifica la coerenza e aggiusta in base agli aspetti nazionali e la Commissione negozia nel dettaglio.
Il modello principale per la modalità di attuazione dei Programmi Operativi è la gestione condivisa. Questa è basata sul coordinamento multilivello tra la Commissione europea che definisce in generale regole, obiettivi, priorità e criteri di performance, e le autorità nazionali e regionali, come ministeri e regioni, agiscono come autorità di gestione, attuando i progetti. Lo strumento dominante è quello dei bandi, in cui le autorità di gestione definiscono gli obiettivi proposti ad essere finanziati e a quale priorità corrispondono, i soggetti ammissibili ad essere beneficiari, la dotazione finanziaria composta da budget complessivo, percentuale di cofinanziamento ed eventuali limiti, requisiti tecnici amministrativi, criteri di valutazione e tempistiche. I bandi dei fondi strutturali e di investimento sono pubblicati nei siti delle Regioni e nei portali nazionali, come l’Agenzia per la Coesione Territoriale. Le misure integrate e territoriali vanno oltre le selezioni tramite bandi, in quanto aggregano azioni multiple in un’unica strategia territoriale integrata. Esempi principali sono gli Investimenti Territoriali Integrati (ITI), guidati dalle istituzioni, pensati per interventi complessi su aree urbane o funzionali, e lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (CLLD/LEADER), basato su strategie elaborate dal basso e sull’attivazione delle comunità locali. Oltre ai contributi a fondo perduto, nei PO si possono utilizzare anche strumenti finanziari a rotazione. Questi sono gestiti tramite intermediari secondo regole UE ed offrono finanziamenti con prestiti agevolati e garanzie. Quando il programma prevede interventi strutturali, invece, le autorità di gestione possono ricorrere a procedure di appalto pubblico e affidamenti diretti. Altra possibilità è rappresentata dalla gestione indiretta e partenariati, in cui, per alcune specifiche linee di intervento o per determinati progetti complessi, l’attuazione avviene tramite partner esterni alla Commissione e alle autorità nazionali o regionali, rafforzando l’efficacia, la specializzazione e il coinvolgimento degli attori territoriali.
Quindi la concessione finanziaria avviene successivamente ad una verifica di ammissibilità e ricevibilità tramite un controllo preliminare della domanda presentata entro la scadenza, della documentazione e dei requisiti formali. L’assegnazione dell’importo e la definizione del piano dei pagamenti si basa su di una graduatoria e selezione in base al punteggio dei progetti. La valutazione è tecnica e qualitativa e prende in esame la pertinenza rispetto agli obiettivi del fondo, la qualità tecnica del progetto, l’impatto previsto, le capacità del soggetto proponente e la coerenza del budget.
Infine inizia la fase operativa. Il beneficiario attua il progetto realizzando le attività e gli investimenti previsti rispettando tempi, procedure e budget approvati. Le Autorità di Gestione (AdG) o la Commissione UE monitorano l’avanzamento con l’obiettivo di verificare che il programma proceda correttamente, assicurandosi la correttezza della spesa, il rispetto delle regole sugli appalti e la coerenza tra le attività realizzate e il contributo richiesto. Inoltre i PO sono sottoposti a verifiche periodiche da parte del Comitato di sorveglianza, organismo che si riunisce periodicamente per valutare l’attuazione del programma e i progressi compiuti nel conseguimento dei suoi obiettivi. Alla conclusione del progetto il beneficiario presenta la rendicontazione finale delle spese sostenute, il report tecnico delle attività svolte, giustificativi contabili e gli indicatori raggiunti. Sulla base della validazione di tutto ciò viene erogato il saldo finale del contributo.
Oggi i fondi UE finanziano strade, imprese, servizi sociali, formazione, digitalizzazione e transizione verde. Molto di ciò che cambia nella vita quotidiana delle comunità nasce da una programmazione europea che passa per le Regioni. Per queste ultime, i fondi europei rappresentano uno strumento ormai essenziale per far fronte ai propri bisogni territoriali: chi meglio delle Regioni, infatti, conosce le esigenze economiche, sociali e infrastrutturali del proprio territorio? In quanto attori decisivi di programmazione, attuazione e innovazione, il loro protagonismo non è un tecnicismo: è nei territori che l’Europa raggiunge i cittadini, interpreta le necessità locali e costruisce politiche capaci di produrre sviluppo e coesione. Oltretutto i vantaggi possono essere interpretati come reciproci. L’utilità per gli enti locali di poteri disporre di ulteriori budget volti allo sviluppo è evidente. Tuttavia il famoso valore aggiunto caro a Bruxelles può essere individuato nel rapporto con le Regioni in senso di alleanza strategica contro le spinte sovraniste e indebolimento del progetto comunitario. Ciò assume valore politico nel momento in cui, coinvolgendo la partecipazione territoriale in maniera più diretta, si rafforza la base di legittimità democratica dell’Unione Europea, spesso accusata di essere troppo distante e poco tangibile dai cittadini.
Nonostante i vantaggi, l’implementazione di un’Europa centrata sui territori presenta sfide importanti. La complessità burocratica dei fondi europei, ritardi nell’erogazione dei finanziamenti e le difficoltà di raggiungere gli obiettivi prefissati, le procedure articolate per il coordinamento tra Commissione, Stato membro e Regione sono esempi di criticità da superare per trasformare la decentralizzazione europea in reale strumento di sviluppo socioeconomico e politico-istituzionale. Obiettivi che sembrano alla portata di un’Europa caratterizzata da governance condivisa, che segue il dialogo costante tra istituzioni di livello diverso nell’ambito del principio di sussidiarietà verticale, da una struttura democratica multilivello, in cui la legittimità politica si fonda sulla partecipazione diretta dei territori alla programmazione e all’attuazione delle politiche europee. Dalle regioni parte la coesione che tiene insieme il futuro del continente, occorre quindi valorizzare i territori, ma anche rendere a loro accessibile e fruibile il funzionamento e le dinamiche europee.
Questa complessa procedura ha dato luogo ad un accumulo di saperi tecnici, professionalità, figure istituzionali e burocratiche senza cui un obiettivo così ampio ed articolato non avrebbe potuto trovare una dimensione operativa. Ed è vero che in un’organizzazione complessa si determinano rigidità, tecnicismi, ritardi, ma è anche vero che in questo modo la dimensione europea è diventata parte della vita quotidiana dei cittadini, dei governi nazionali e delle amministrazioni locali. È questo il grande contributo che da questo processo è venuto alla identità e vita europea nei suoi termini di concretezza.
