di Antonio Bellucci
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Il mondo dei fondi strutturali, per intenderci, dei miliardi di euro che vengono dall’Unione europea (UE) per finanziare opere strutturali, formazione e investimenti in agricoltura, è certamente molto complicato e variegato. Su questa rivista, Piero Calcagni ha già avuto modo di spiegare il funzionamento dei fondi europei e Lucio Caporizzi ha illustrato i rischi ai quali possiamo andare incontro nei prossimi anni. Vorrei quindi in questa sede cercare di fare il punto della situazione anche in base alla mia lunga esperienza di dirigente nell’ambito della Commissione Europea.
Ma prima di addentrarmi nella futura programmazione 2028-2034 che caratterizzerà l’erogazione dei contributi europei nel quadro dei vari fondi strutturali, voglio solo brevemente accennare a un tema di attualità che ha una valenza politica di rilievo in Italia.
Mi riferisco al sistema che consente all’UE di dotarsi delle ingenti somme che poi distribuisce agli Stati membri (SM) per finanziare i fondi europei che ammontano a svariati miliardi di euro. Nell’attuale programmazione 2021-2027, l’UE ha infatti investito circa 378 miliardi di euro negli Stati che la compongono, una dotazione che raggiunge circa 550 miliardi se si aggiungono gli investimenti stanziati dagli Stati membri. Sono infatti gli SM che alimentano il bilancio dell’Unione attraverso i loro contributi. La quota di ogni SM dipende dal proprio prodotto interno lordo (PIL).
Come accennavo, in Italia il contributo all’UE è un argomento sensibile in quanto da tempo contrappone i sostenitori dell’UE ai suoi detrattori. Quest’ultimi sostengono che l’Italia, come contribuente netto, versa all’UE più di quanto riceve; in termini puramente matematici è così, ma se guardiamo alle molteplici opportunità di cui può usufruire qualsiasi Stato come membro dell’UE, ci si può facilmente rendere conto che pur essendo contribuenti netti, i vantaggi, pur non essendo facilmente quantificabili in termini monetari, compensano ampiamente le risorse versate. Cito solo alcuni esempi: la possibilità di partecipare a joint venture industriali con altri SM, la partecipazione dell’Italia in numerosissimi programmi di ricerca comunitari, la possibilità di usufruire di numerosi accordi commerciali con vantaggi che non si sarebbero mai potuti ottenere negoziando come Paese singolo al di fuori dell’UE (mi riferisco in particolare ai recenti accordi conclusi dall’UE con il Mercosur e con l’India), la possibilità per i nostri giovani di partecipare a programmi quali ERASMUS e infine la libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali.
L’Italia è diventata contribuente netto nel 2001 ma la sua situazione è cambiata negli ultimi anni, a causa delle risorse ricevute dal NextGenerationEU (NGUE), lo strumento finanziario straordinario e temporaneo creato dall’UE per reagire alla crisi provocata dalla pandemia di coronavirus; in Italia il “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” (PNRR) è lo strumento attraverso cui l’Italia utilizza le risorse del NGUE e che ha consentito al nostro Paese di passare da contribuente a percettore netto.
L’Unione Europea eroga i finanziamenti pur non essendo sempre direttamente coinvolta nella gestione. Tuttavia, sebbene gli Stati Membri siano responsabili dell’attuazione della maggior parte del bilancio dell’UE e dei conseguenti controlli, è la Commissione europea ad averne la responsabilità ultima; tale responsabilità è esercitata mediante controlli rigorosi su come vengono spesi i fondi.
Il ciclo settennale di finanziamenti europei 2021-2027 si sta concludendo e la prossima programmazione 2028-2034 non sarà una copia della precedente: la Commissione europea propone cambiamenti considerevoli quali per esempio meno programmi, un nuovo fondo per la competitività industriale, e regole semplificate per accedere ai fondi strutturali. Vorrei ricordare che per le Regioni italiane, in particolare, le risorse europee costituiscono di fatto la principale leva d’investimenti oggi disponibile.
Cercherò di elencare i cambiamenti più incisivi per le Regioni tenendo presente che la proposta della Commissione europea non è definitiva e che da qui al gennaio 2028, quando entrerà in vigore la nuova programmazione 2028-2034, alcune modifiche potrebbero essere introdotte.
Il negoziato con la Commissione europea è iniziato già nel luglio del 2025 con la pubblicazione del documento della Commissione intitolato “A simpler, stronger, more democratic EU budget” (Un bilancio dell’UE più semplice, più solido e più democratico), che delinea la struttura del nuovo bilancio pluriennale dell’UE chiamato Multiannual Financial Framework (MFF).
Si tratta di una semplificazione della complessa struttura esistente dei fondi con una dotazione di bilancio aumentata rispetto alla programmazione 2021-2027. Con molta probabilità si passerà infatti dagli attuali 1.211 miliardi di euro a circa 1.300-1.500 miliardi di euro per 7 anni. L’aumento è dovuto all’inflazione e alle nuove priorità (competitività, difesa e clima).
La Commissione nel suo documento propone l’introduzione di nuovi fondi che dovrebbero avere lo scopo di finanziare settori industriali e tecnologici emergenti al fine di aumentare la competitività dell’industria europea e recuperare così il ritardo accumulato in questi ultimi anni in settori strategici quali l’AI, le biotecnologie e i semiconduttori. Verrà inoltre creato un nuovo fondo dedicato alla transizione climatica, che integrerà gli attuali fondi LIFE, Renovation Wave e CEF Energy.
La politica di coesione dell’UE cioè l’insieme delle politiche e dei finanziamenti con cui l’UE cerca di ridurre le differenze economiche, sociali e territoriali tra i suoi Stati e tra le diverse Regioni, subirà anch’essa delle modifiche. I principali fondi che alimentano la politica di coesione dell’UE sono attualmente il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale che finanzia oltre allo sviluppo regionale, le infrastrutture, le imprese e le innovazioni), il FSE (Fondo Sociale Europeo che finanzia l’occupazione, la formazione e l’inclusione sociale), il Fondo di Coesione (che riguarda gli investimenti ambientali e infrastrutturali negli Stati con reddito nazionale più basso) e il JTF (Fondo per una Giusta Transizione mediante il quale si aiutano le regioni che sono maggiormente colpite dalla transizione verso un’economia climaticamente neutra).
La Commissione europea vuole semplificare il sistema e propone di farlo mediante una riduzione del numero dei programmi che passeranno dai 40 attuali a circa 10-15 che saranno in parte accorpati con la creazione di un “Cohesion Policy Fund” unico che integrerà il FESR, il FSE e il Fondo di Coesione. Tutti i rimanenti fondi saranno regolati da un unico regolamento di attuazione con regole chiare su come e cosa cumulare.
Dal documento della Commissione emerge che la politica di coesione assicurerà più flessibilità alle Regioni e garantirà un sostegno a quelle meno sviluppate.
La nuova programmazione prevede anche un NextGenerationEU 2 per continuare gli investimenti post-pandemia; si tratta di un nuovo strumento finanziario mediante il quale poter finanziare degli investimenti strategici per l’UE quali difesa, competitività e transizione verde ma con emissione di debito comune europeo; tale possibilità è tuttavia molto avversata dai Paese del Nord Europa, i quali sono sempre stati contrari all’emissione di debito comune. Vedremo se la proposta della Commissione sopravviverà ai veti degli Stati membri del Nord (Germania e Olanda in testa).
Ma torniamo alla politica di coesione dove la Commissione parla espressamente di sostegno alle Regioni meno sviluppate e alla coesione economica, sociale e territoriale. La Commissione non cita espressamente né il Mezzogiorno né le Regioni italiane che potrebbero usufruire di tali fondi ma utilizza la categoria giuridica di “less developed regions” (regioni meno sviluppate). La Commissione propone di destinarvi un minimo di 218 miliardi di euro nel periodo 2028-2034; inoltre la Commissione ha previsto una clausola di salvaguardia affinché, complessivamente esse ricevano almeno quanto percepiscono nell’attuale programmazione. La proposta di regolamento COM(2025) 565 definisce le Regioni meno sviluppate, quelle con un PIL pro capite inferiore al 75% della media dei 27 Stati membri dell’UE; inoltre, la classificazione per la programmazione 2028-2034 sarà stabilita in base ai dati di un periodo di riferimento che andrà dal 2021 al 2023. All’Italia si prevede di assegnare una quota indicativa di circa 27 miliardi di euro per le Regioni “meno sviluppate”.
Ma sono principalmente due gli aspetti che preoccupano alcune Regioni italiane compresa l’Umbria.
Il primo riguarda l’introduzione del concetto di “less developed regions”; nel documento della Commissione che detta le linee guida della nuova programmazione 2028-2034, si introducono delle zone territoriali. Il cambiamento è politicamente importante e delicato per le Regioni italiane in quanto nella programmazione attuale, la politica di coesione ha una forte articolazione regionale che consente a ogni Regione di avere una propria classificazione e una propria dotazione.
Quello che trapela dalla lettura del documento della Commissione è che le sette regioni meridionali italiane, sono oggi nella categoria “less developed” (meno sviluppate) e questa categoria è l’unica alla quale viene attribuita una garanzia finanziaria minima specifica. L’Umbria, attualmente, insieme a Marche e Abruzzo fa parte delle Regioni “in transizione” pertanto è lecito chiedersi se anche la nostra Regione avrà queste garanzie minime che, per ora, sembrano destinate solo alle Regioni meno sviluppate.
Il secondo aspetto importante della nuova programmazione è che attualmente il negoziato per l’assegnazione dei fondi FESR e FSE avviene direttamente tra la Commissione europea e le Regioni; per l’Umbria lo schema è il seguente: Bruxelles → programmi FESR+FES per l’Umbria → Regione Umbria. Nel periodo 2028-2034 lo schema potrebbe invece cambiare nel modo seguente: Bruxelles → Piano italiano → Stato italiano + Regioni → Assegnazione territoriale. La Commissione europea sostiene che non si tratterebbe di una “rinazionalizzazione” poiché le Regioni saranno comunque coinvolte nella programmazione. Ma diverse Regioni italiane contestano proprio questo punto e chiedono che sia mantenuta una forte dimensione e caratterizzazione territoriale della politica di coesione.
Attualmente non è ancora possibile attribuire con certezza a ciascuna Regione italiana una dotazione per il 2028-2034, perché la classificazione definitiva sarà formalizzata dalla Commissione con un atto esecutivo valido dal 1° gennaio 2028.
Infine, il settore dei fondi in agricoltura. Per l’attuale programmazione, il bilancio dell’UE prevede una dotazione di 387 miliardi di euro destinati alla Politica Agricola Comune (PAC); il bilancio previsto per la programmazione 2028-2034 verrà probabilmente diminuito attestandosi tra i 330 e i 380 miliardi di euro. Ne consegue che se le previsioni non cambieranno, l’agricoltura italiana (particolarmente nel Sud) sarà penalizzata.
C’è comunque tempo per intervenire: i negoziati tra Commissione, Parlamento europeo e Consiglio europeo sono in corso e il Parlamento europeo e il Consiglio devono ancora esprimersi in materia, prima che venga definitivamente adottato il nuovo MFF che avverrà nel primo semestre del 2027. Nel secondo semestre verranno invece approvati i programmi operativi specifici.
In tale contesto è fondamentale che i partiti politici, il Parlamento, le organizzazioni di categoria e sindacali, ma in primo luogo, le Regioni, si mobilitino attivamente per portare a Bruxelles le loro posizioni nel caso in cui queste non coincidano con le proposte della Commissione. Prima dell’entrata in vigore della nuova programmazione c’è ancora tempo ma, per esperienza diretta, posso affermare che occorre essere incisivi e soprattutto convinti di quello che si vuole ottenere. Il processo decisionale nelle Istituzioni europee è lungo e talvolta macchinoso, pertanto, occorre essere presenti sin da subito per portare avanti le proprie istanze.
